直接涉及医疗卫生的管理部门，比大多数人想象中更复杂，职能设定上负责全国卫生工作的卫生部不过是其中之一。“至少16个部委，有时候还互相冲突。”北大中国经济研究中心教授李玲说，“这种分割程度是世界上独一无二的。”医药卫生与国民健康管理领域的水平分权制改革，已经呈现出另一种影响——在医药卫生领域出台任何一项改革政策，卫生部卫生政策法规司政策二处处长雷海潮说，“达成政策的交易成本非常高”。李玲评价现在医疗卫生行业所处的阶段，“机遇和挑战并存”。

    复杂的分权

    “国境和国际旅行卫生由国家质量检验检疫总局管理;药品是由国家食品药品监督管理局负责;国家发改委管理医药价格，也管卫生机构的基本建设投资;财政部管日常的业务费和人头费;民政部负责医疗救助;劳动和社保部主管城市职工的医疗保障;卫生部主管农民的医疗保障……”卫生部卫生政策法规司政策二处处长雷海潮曾详细描述过目前医疗卫生行业的复杂管理局面，这局面的形成由来已久。

    1998年国务院第一次机构改革后，卫生部的新时期工作方针有了更具体的修正，“根据以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康、社会主义现代化建设服务”。具体的监管职能上，有5项被划离出卫生部权限:药政、药检职能交给国家药品监督管理局;国境卫生检疫、进口食品口岸卫生监督检验的职能，交给国家出入境检验检疫局;口岸检疫传染病和监测传染病名录的制定、调整职能，委托国家出入境检验检疫局负责;国境卫生检疫法律、行政法规的拟定以及检疫传染病和监测传染病名录的发布仍由卫生部负责;医疗保险职能，交给劳动和社会保障部。

    这些举措清晰地体现出医疗和国民健康领域水平分权制改革的意图。比如划出药政、药检权限，成立专门的药监部门，统一监管药品安全，被视为一种进步。仿照美国的FDA成立一个专职药品监管机构，是很多人的心愿，并为之奔走。1998年8月19日，国家药监局正式挂牌办公，成为直属国务院的副部级单位，医药卫生领域的专家、药企都为这个消息感到振奋。在预期中，药品领域各自为政的弊病——监督不力、市场混乱、工作人员分散、药品审批缓慢等等，都可以因此药到病除。

    2003年，根据国务院第二次机构改革方案，原属于卫生部的食品、化妆品和保健品的审批权和监管权也划归国家药监局，并更名“国家食品药品监督管理局”。中国医学科学院教授韩忠朝评价，“把直接和人体接触的东西，吃的用的，直接接触皮肤的放在一起统一管理，是比较科学的，因为它有很多检查指标和手段都是类似的，放在一起监督可以节约很多资源”。5年时间里，一边是卫生部的权限收缩，一边是药监局权力的扩张，成为一个统一掌管药品、食品、保健品以及化妆品的监管与审批职能的重要权力部门。当然，这种绝对权力的扩张和缺乏有效监管，又导致了2005年之后药监官员频频落马。

    从政府的行政管理角度而言，很难简单地用好或者不好来评价任何一项改革举措，因为背后都涉及更复杂的问题，具体到卫生部的职能变化同样如此。只是客观上，这种水平分权制改革之后，“目前找不出一个明确的部委来全面负责居民健康和医药卫生工作”。雷海潮举例，“2000年有8个部委联合研究城镇医药卫生改革指导意见的情况，此后关于发展城市社区卫生服务的政府文件也需要十几个部委来联合签发”。他因此感叹，“在医药卫生领域出台任何一项改革政策其困难之大可想而知。即使是看准了应当做的事情也需要反复协调，达成政策的交易成本非常高”。