一般认为，可以被普遍接受的“政府主导性”意指政府在医疗卫生事业中投入比重应该加大。依照国际惯例，卫生费用一般分为公共开支与私人开支两类，其中国家强制性实施的社会医疗保险总缴费额列入公共开支，而我国则把这项开支列入“社会卫生费用”之中。

    为了进行国际比较，我们把社会医疗保险保费（包括医疗、工伤和剩余三项社会保险）和政府预算开支两项加总，得出卫生的公共开支，然后用卫生总费用减去公共开支得出私人开支。值得注意的是，如此计算得出的公共开支额存在低估的情况，国家统计口径中原来列入“社会卫生支出”一栏中的“非卫生部门行政事业单位卫生支出”理应列入“公共支出”，但我们缺乏有关的具体数据。此外，自2001年起，卫生总费用中不包括“高等医学教育经费”，其中的大部分也理应列出“公共支出”。但总体来说，这些出入不影响宏观的判断。

    从图1可以看出，公共开支占卫生总费用的比重在1997～1999年间处于谷底，大约在18％的水平。自2000年以来，主要由于社会医疗保险缴费水平的提高，这一比重开始逐年攀升。到2004年，这一比重达到了33.7％的水平。

    这一水平究竟高还是低呢？让我们从横向和纵向两个方面进行一番分析。图2给出了2000年若干国家以及不同类型国家公共开支占卫生总费用的比重。可以看出，中国公共部门在2004年用于卫生的开支占GDP的比重，要比2000年低收入国家的平均水平略微高一点，但是同当时中低收入国家平均水平尚有一些距离，更不要同当时的中等收入和发达国家水平相比。

    事实上，根据世界银行的标准，中国属于中低收入国家。因此，总的来说，横向比较的结果显示，中国政府（公共部门）对于医疗卫生事业的投入的确有所不足。纵向来看，结论是一样的。图3显示，政府预算用于卫生领域的支出占财政总支出的比重，在1990年还处在6.07％的水平，但是后来一路下滑，到2002年达到历史低点4.12％。这一比重虽然在2003～2004年有所回升，但是依然是在低水平上徘徊。

    毫无疑问，政府增加在医疗卫生领域中的投入势在必行。投入增加多少固然是一个问题，但更为重要的问题是投入的流向。

    走向全民医疗保障之路

    政府医疗卫生追加投入的流向之一就是医保体系。实际上，尽管不少专家就医疗服务体系如何改革的问题意见分歧，但是对于推进医疗保障全民覆盖的重要性还是取得了共识，而且很多人认为，政府在医疗卫生事业上追加的投入应该主要用于推进全民医保。问题在于通过何种路径实现这一目标。

    其中，一种方案是在现有制度的框架中通过渐进式的改革来实现全民医保。简言之，就是社会保险主导制。具体而言，就是完善城乡现有的社会医疗保险制度，而对于某些发病率不高但费用昂贵的病种，可以提供商业性医疗保险来解决。城镇职工基本医疗保险和农村新型合作医疗都是公立医疗保险制度，只不过前者是强制性的，属于社会医疗保险；而后者是自愿性的，属于准社会医疗保险。

    就城市而言，实现全民医保并不困难，无非是现有社会医疗保险制度的完善和落实，具体措施有四：①城市所有用人单位的所有从业人员（当然包括农民工），一视同仁地全部纳入医保体系；②参保人有权为其家庭中没有工作的成员投保，从而把“职工医疗保险”转变为“职工家庭医疗保险”；③为所有在校学生建立集体性的医疗保险；④政府建立医疗救助制度，为贫困家庭人员投保。

    第一条具体措施就是现行的政策。实际上，一部分城市已经开始把灵活就业人员，主要是个体经济工作者，纳入到医保体系之中；农民工参保的障碍也不大。就这一条而言，关键是落实。很多人担心，农民工连工资都无法得到保障，纳入医保是一种奢求。实际上，这一问题如何解决，已经超出了医疗政策的范围。第四条具体措施也是现行的政策。