在一个多元的社会里，如何阻断艾滋病的性传播，不同人尽可各执己见。在不违法不侵犯他人权利的情况下，尽可以各行其是。只是政府系统及有官员或者是准官员、类官员身份的人却不是什么都可说，都可做的。

    中国正处于转型之中。我们背负着计划经济的遗产，我们不同于发达国家和一般发展中国家有着与政府对应的市民社会。而与艾滋病相关的这一切，正发生在中国的这一时段。

    黑龙江的“小姐培训”、广东的疾控中心工作人员的扮作嫖客接近小姐，给小姐发安全套，以及有关为防治艾滋病而倡导“百分之百安全套”的争论，也正是在这一背景下发生的。

    法律和政府政策体现一种国家立场，体现一种主流社会的价值取向。今日的世界，绝大多数国家的法律和政策都是不可能认可性产业的，因为它必须表现出国家和主流社会对自己所倡导的性行为规范的态度。但开放的社会，往往是多元的社会，主流社会所不喜欢的东西难以禁绝，因此，性产业在一定程度上的存在，又是不争的事实。

    由于在结构上同时存在政府管辖法定覆盖的空间和社会空间，公领域和私领域之间有着清晰的界线，在中国之外的其他国家，可以出现政府不认可性产业，而社会中的一些人、一些非政府组织出于“降低艾滋病所带来损害”的考虑去帮助性工作者，在无法使她们全部改事他业的情况下，使她们尽可能地在性行为中使用安全套，以减少艾滋病的传播的现象，但处于转型中的中国却很难这样。

    中国从计划经济走来，政府意志至今仍显过强过大，而非政府组织的活动空间却尚狭小；当社会已趋于多元，本应有一个整体、高效的政府以平衡、协调不同利益、主张时，政府本身竟不一致，不同的部门决策相互矛盾；我们的艾滋病防治策略过多地受到了来自外部别国政府和国际组织“政策开发”的影响，却较少有国内公众，特别是利益相关人群的参与；我们的立法和决策缺乏在事先广泛地听取不同的意见，及谨慎、周密的论证，缺乏针对本土问题，显现智慧的自主创新，却多了许多“技术层面”的简单模仿。

    在性工作者中推行“百分之百安全套”就是这样。从泰国、柬埔寨等国的经验，经世界卫生组织等介绍到中国，1999年卫生部在湖北、江苏、湖南、海南试点，其后，有世界银行“卫生九贷款项目”和中英项目等又在云南、四川等地推进，到后来中国工、青、妇，以及红十字会、中国计划生育协会等的加入，2004年，卫生部等六部委发布《关于预防艾滋病推广使用安全套(避孕套)的实施意见》，中国疾控中心编制《娱乐场所服务小姐预防艾滋病性病干预工作指南(试用本)》，同年，中央转移地方补助经费支持全国684个县(市、区)在娱乐场所开展以推广使用安全套为主要措施的预防艾滋病工作，2005年，扩展至1327个县(市、区)，但覆盖人数仍为有限。

    整个决策和策略实施都少公众参与，所以自1999年就由政府卫生主管部门决定做的对性工作者的行为干预，至2006年底仍能于传媒报道后使舆论大哗，争论遽发。非政府组织的缺乏和难以参与，导致只能由政府属下的、有着准官员身份的疾控中心的工作人员去做，显现了同为国家法律的禁娼和为“暗娼”(“娱乐场所服务小姐”)发安全套这两个具体规定的冲突。作为有准官员身份的人，在明知卖淫违法的情况下不举报反而发给安全套，不能说不存在角色上的冲突(如果是非政府组织则不是这样，因为他们并不必须和政府保持绝对的一致)。